Limiti di distanze tra fabbricati: la legge e i tentativi di deroghe. Parte II

da Segreteria Presidenza / 6 maggio 2019 News
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Dopo aver visto nel precedente articolo la sofferta vicissitudine di un caso oggetto di contenzioso, quello di fabbricati separati da una strada con viabilità, seppur limitata in quanto di fatto vicolo, oggi vedremo quanto sta accadendo con sentenze ancora più recenti sull’argomento.

Lo spunto è tratto da un articolo di Ingenio del 3 maggio u.s. dove viene trattata l’ordinanza 11371/2019 del 29 aprile  della Cassazione: per il principio gerarchico delle fonti la legge regionale in materia antisismica non può derogare all’omologa normativa statale nemmeno in materia di distanze.

Ma prima di arrivare a questa ordinanza è interessante fare un passo indietro e andare a vedere alcuni antefatti.

Occorre innanzi tutto ricordare che: le distanze in edilizia sono disciplinate dagli artt. 873, 874, 875 e 877 del Codice Civile. L’art. 873 stabilisce che “le costruzioni su fondi finitimi, se non sono unite o aderenti, devono essere tenute a distanza non minore di tre metri. Nei regolamenti locali può essere stabilita una distanza maggiore.”

Vige il principio di prevenzione che può essere definito come “temporale” nel senso che chi costruisce per primo detta le condizioni (distanze) per le costruzioni sui fondi vicini. Cosa significa? Che là dove il regolamento edilizio locale fissi le distanze non solo tra le costruzioni ma anche delle stesse dal confine, non opera il criterio della prevenzione. E dunque chi costruisce per primo ha la scelta tra il costruire alla distanza regolamentare e il costruire il proprio edificio fino ad occupare l’estremo limite del confine medesimo: ma non anche alla scelta di costruire a distanza inferiore dal confine poiché la finalità di tale prescrizione è di ripartire tra i proprietari confinanti l’onere della creazione della zona di distacco tra le costruzioni (Cassazione Civile Sez. III, 30.10.2007 n. 22896).

 

Poi sappiamo che le distanze possono essere diverse: 3 metri, 5 metri, 10 metri.

Nel dettaglio:

  • 3 metri: i fabbricati, se non costruiti in aderenza ai confini, debbono rispettare l’inderogabile distanza di tre metri l’uno dall’altro (Sentenza n. 10318 del 19.05.2016 delle Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione – con deroga a chi costruisce per primo anche se lo strumento urbanistico locale non consente la costruzione in aderenza o non prevede una distanza minima);
  • 5 metri: chi edifica per primo impone a chi edifica successivamente la distanza da rispettare; la maggior parte degli strumenti urbanistici locali stabiliscono che la distanza minima di un edificio dal confine sia di 5 mt.;
  • art. 6 D.M. 1444/1968 prescrive una distanza minima di 10 mt. tra edifici antistanti aventi almeno una parete finestrata.

L’argomento, solo apparentemente semplice e con normativa di semplice applicazione, è invece altamente spinoso.

Sentenze su casi sempre più dettagliati sono state enunciate; la normativa si è complicata e per noi progettisti la situazione è veramente difficile da gestire.

Senza entrare nel dettaglio di come si computano le distanze, è facile calcolare la distanza tra una casa e l’altra se  le due pareti sono piatte e parallele; più complicato calcolarle quando la linea è spezzata oppure quando sono presenti sporgenze.
Nel primo caso i giudici hanno previsto che quando una costruzione sia stata realizzata non lungo una linea retta, ma lungo una linea spezzata, in parte coincidente con il confine, in parte no, il vicino deve rispettare le distanze imposte dalla legge computate dalle sporgenze e rientranze della costruzione in questione. In sostanza, non è possibile tracciare una linea immaginaria fatta dalla media dei punti di sporgenza e di rientranza dell’altra costruzione (le distanze minime e massime non possono essere compensate). Nel caso invece di presenza di sporgenze, i giudici hanno ritenuto che la distanza legale tra i fabbricati debba essere computata dai punti di massima sporgenza. Quindi, ad esempio, si può chiedere la rimozione di una scala esterna in muratura costruita in violazione delle distanze minime, pur se queste sono rispettate dalla parete su cui la scala è stata costruita. Le sporgenze, però, rilevano a questi fini solo se si tratta di elementi costruttivi aventi i caratteri della solidità, della stabilità e della immobilizzazione rispetto al suolo e non quando si tratta di oggetti di modeste dimensioni ed aventi funzione ornamentale, di rifinitura o comunque di entità trascurabile rispetto agli interessi tutelati dalla legge (sicurezza, salute, igiene).

Vale ricordare come l’argomento delle distanze tra edifici sia stato argomento trattato già nel D.M. 1444/1968 (art. 9) in attuazione dell’art. 41 quinquies l. 1150/1942, introdotto dall’art. 17 l. 765/1967, che attribuiva al Ministro per i lavori pubblici, di concerto con il Consiglio superiore dei lavori pubblici, l’indicazione delle distanze tra fabbricati ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti. Nonché nel D.P.R. 380/2001 (Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari per l’Edilizia) il cui art. 14, c. 3, ad esempio, nel prevedere la possibilità di deroga ai limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, fa salvo in ogni caso il rispetto di quanto stabilito dagli artt. 7,8 e 9 del citato D.M. e da norme locali, cioè dai piani regolatori e dai regolamenti comunali, che svolgono una funzione integrativa della disciplina privatistica.

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Come si può immaginare, nel corso degli anni si è cercato di provvedere ad apportare, da parte delle Regioni, “migliorie” al D.M. 1444 le cui norme a differenza di quelle del Codice civile, sono finalizzate a tutelare interessi generali di igiene, decoro e sicurezza degli abitati.

L’art. 2-bis del Dpr 380/2001 – inserito dalla Legge 98/2013 di conversione del DL 69/2013 e intitolato “Deroghe in materia di limiti di distanza tra fabbricati” – ha cercato di risolvere la problematica, prevedendo la possibilità per le Regioni di introdurre deroghe alle distanze e in generale agli standard urbanistici ed edilizi del DM 1444/1968. Alcune disposizioni regionali (Veneto, Marche, Liguria) sono state, però, censurate dalla Corte Costituzionale che ha interpretato l’art. 2-bis in modo molto restrittivo, ritenendo le deroghe applicabili solo se giustificate dall’esigenza di soddisfare interessi urbanistici che si concretizzino in “strumenti funzionali ad un assetto complessivo ed unitario di determinate zone del territorio”.

Il percorso di riforma viene considerato necessario per le mutate caratteristiche del contesto urbano anche e soprattutto a fronte delle circostanze inevitabili (o forse evitabili?) dell’aumento di volumetrie.

Entrano dunque a gamba tesa le argomentazioni relative a “Interventi su nuove costruzioni/Interventi su edifici esistenti”. Da qui i pronunciamenti di Corti Civili, TAR Regionali.

Di seguito un breve accenno:

DISTANZE FRA EDIFICI DI CUI UNO SOLO CON PARETE FINESTRATA. La giurisprudenza ha più volte avuto modo di precisare che, ai fini dell’operatività della previsione del limite di 10 metri, è sufficiente che sia finestrata anche una sola delle due pareti interessate (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 novembre 2013, n. 5557; Cons. Stato, 9 ottobre 2012, n. 5253).

DISTANZE FRA EDIFICI CON APERTURE POSTE A QUOTE DIFFERENTI. Ugualmente è stato evidenziato più volte che l’obbligo di rispettare le distanze stabilite dall’art. 9 DM 1444/1968 sussiste indipendentemente dalla eventuale differenza di quote su cui si collochino le aperture tra le due pareti frontistanti (Consiglio di Stato, sez. IV, 04/08/2016, n. 3522; Cons. Stato, sez. IV, 29 febbraio 2016, n. 856; Cons. Stato, 11 giugno 2015, n. 2861; Cons. Stato, 22 gennaio 2013, nr. 354; Cons. Stato, 20 luglio 2011, n. 4374).

DISTANZE FRA EDIFICI LE CUI PARETI ANTISTANTI SONO IN PARTE FINESTRATE IN PARTE NO. La giurisprudenza ha poi dichiarato illegittimo un articolo delle NTA di un PRG che impone il rispetto della distanza minima di 10 m. tra pareti finestrate soltanto per i tratti di esse dotati di finestre, con esonero di quelli ciechi, in quanto contrastante con le prescrizioni dell’art. 9, comma 1, n. 2 DM 1444/1968, il quale prescrive l’osservanza di tale distacco con riferimento all’intera estensione della parete; ne deriva che la disposizione regolamentare va disapplicata e sostituita con inserzione automatica della diversa previsione statale, direttamente applicabile nei rapporti tra privati (Cassazione civile, sez. II, 02/03/2018, n. 5017; Cassazione civile, sezioni unite, 07/07/2011, n. 14953).

Al riguardo, viene precisato che “l’art. 9 DM 1444/1968 è volto a disciplinare le distanze tra le costruzioni e non tra queste e le vedute, in modo che sia assicurato un sufficiente spazio libero, che risulterebbe inadeguato se comprendesse soltanto quello direttamente antistante alle finestre in direzione ortogonale, con esclusione di quello laterale: ne conseguirebbe la facoltà per i Comuni di permettere edificazioni incongrue, con profili orizzontali dentati a rientranze e sporgenze, in corrispondenza rispettivamente dei tratti finestrati e di quelli ciechi delle facciate. Ne consegue che assume carattere preminente, nel calcolo delle distanze, la parete munita di finestre, nel suo sviluppo ideale verticale od orizzontale rispetto alla frontistante facciata e non già la reciproca posizione delle finestre in entrambe le superfici aperte” (Cassazione civile, sez. II, 02/03/2018, n. 5017).

DISTANZE FRA EDIFICI POSTI A QUOTE DIFFERENTI DEL PIANO DI CAMPAGNA. Su questo tema la giurisprudenza ha evidenziato che:

– l’art. 873 trova applicazione anche quando, a causa del dislivello tra i fondi, la costruzione edificata nell’area meno elevata non raggiunga il livello di quella superiore, in quanto non soltanto le esigenze di tutelare l’assetto urbanistico e l’ambiente non vengono meno per l’esistenza di una scarpata tra un fondo e l’altro, ma permane anche la necessità di evitare intercapedini dannose (Cassazione, Sez. 2, 10 novembre 1998, n. 11280; Sez. 2, 5 dicembre 2007, n. 25393; Sez. 2, 15 luglio 2008, n. 19486; Sez. 2, 11 settembre 2013, n. 20850 che da rilievo alla distanze in sè delle costruzioni, a prescindere dal loro fronteggiarsi o meno e dal dislivello dei fondi su cui insistono (cassazione, Sez. 2, 4 ottobre 2005, n. 19350).

– l’art. 9, comma 1, n. 2, nel fissare una distanza minima assoluta più ampia di quella dettata dal codice civile presuppone che le pareti, di cui almeno una finestrata, siano antistanti e quindi fronteggiantisi: tale norma, pertanto, non è applicabile per la costruzione, o per la parte di essa, realizzata nel fondo inferiore che non superi il dislivello naturale dei fondi (Cassazione, sez. 2, 17 ottobre 1992, n. 11435, sez. 2, 25 giugno 2012, n. 10575). La giurisprudenza ha specificato che, ai fini dell’applicazione dell’art 41-quinquies Legge n. 1150/1942, non può tenersi conto delle costruzioni sottostanti il piano di campagna, “le quali nel caso di fondi a dislivello non possono considerarsi frontistanti”.

DISTANZE FRA EDIFICI CON PARETI NON FINESTRATE. Nonostante il dettato normativo che impone il limite di distanza di 10 metri fra pareti finestrate, la giurisprudenza sembra propendere per l’applicazione di tale limite anche ad edifici antistanti le cui pareti siano prive di finestre (e quindi di vedute). Oltre a quanto specificato sopra in relazione agli edifici con pareti in parte finestrate, in parte no, in diverse pronunce si afferma che il divieto di costruire a distanza inferiore a 10 metri ha portata generale, astratta e inderogabile, da cui deriva l’esclusione di ogni discrezionalità valutativa del giudice circa l’esistenza in concreto di intercapedini e di pregiudizio alla salubrità degli immobili (cfr. TAR Campania, sez. II, 7 dicembre 2017, n. 5785; Cons. Stato, sez. VI, 18 dicembre 2012, n. 6489; Cons. Stato, sez. IV, 9 maggio 2011, nr. 2749; Cons. Stato., 5 dicembre 2005, n. 6909).

DISTANZE NELLE ZONE A (CENTRI STORICI). Con specifico riferimento alle zone A, la giurisprudenza ha evidenziato che per le distanze tra costruzioni in zona A, posto che il limite di distanza corrispondente a quella tra i volumi edificati preesistenti riguarda soltanto gli interventi di risanamento conservativo e di ristrutturazione, nel caso (eccezionale) di nuova costruzione anche nella suddetta zona si applica la distanza di 10 metri di cui all’art. 9, comma 1, punto 2), del DM 1444/1968 (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 4337/2017; TAR Campania, sez. II, 7 dicembre 2017, n. 5785; Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 gennaio 2003 n. 419; Consiglio di Stato, Sez. V, 19 marzo 1999 n. 280; TAR Liguria, Sez. I, 14 dicembre 2012 n. 1660).

 

Ciò detto, passiamo finalmente ad analizzare nel dettaglio quanto avvenuto di recente.

 

Nel ‘nostro’ caso, era stato chiesto, da parte di una cittadina al Pretore del Comune di Naso di ordinare la sospensione della costruzione dell’opera intrapresa da un’altra cittadina sul fondo, sito nel comune di Ucria, limitrofo al proprio, in quanto non rispettava la prescritta distanza di 10 metri.

Con sentenza n. 33/1993, il Pretore confermava le precedenti ordinanze di sospensione dei lavori e ordinava la demolizione o l’arretramento della nuova opera fino al raggiungimento della distanza di 10 metri dalla parete finestrata dell’immobile della ricorrente.

Veniva quindi proposto ricorso lamentando, tra l’altro, l’erronea qualificazione del fabbricato in corso di realizzazione quale “nuova opera”, con conseguente inapplicabilità della distanza di 10 metri tra le pareti finestrate prevista dal regolamento edilizio del Comune di Ucria, in virtù della deroga contenuta nella legge della regione Siciliana n. 38/1978, non richiedendo il ripristino di un fabbricato, danneggiato dal terremoto e poi demolito, il rispetto delle distanze previste per le nuove costruzioni. Il Tribunale di Patti, con sentenza n. 256/2004, accoglieva l’impugnazione e revocava i provvedimenti pretorili di sospensione dell’opera, da qui il contro-ricorso in Cassazione della prima cittadina.

Per la Cassazione, in effetti il Tribunale ha erroneamente ritenuto che la legge regionale n. 38 del 1978, art. 6, autorizzando il ripristino nello stesso sito dell’immobile danneggiato o distrutto dal sisma del 1978, abbia implicita vis derogatoria in tema di distanze rispetto alla normativa antisismica statale. Così facendo non ha però considerato che, per il principio gerarchico delle fonti ciò non sarebbe tecnicamente possibile, e che, in realtà, nella specie non è neppure ipotizzabile un concorso di norme legislative statali e regionali.

Infatti la disciplina delle distanze, ma tale specifica questione non è oggetto di doglianza, rientra nella materia dell’ordinamento civile di competenza legislativa esclusiva dello Stato, alla quale, per quanto concerne lo specifico della doglianza, è per di più riservata l’esclusiva competenza in materia di sicurezza, sì che la consentita conforme ricostruzione nello stesso sito va necessariamente esclusa dall’interprete nella ipotesi in cui interferisca con la legislazione antisismica statale, posta a presidio della pubblica incolumità e sicurezza”; all’accoglimento di tale “assorbente” motivo seguiva la cassazione della sentenza impugnata, con rinvio allaCorte di appello di Messina affinché, applicato il principio richiamato, accertasse “il rispetto delle distanze stabilite dalla normativa antisismica statale all’epoca vigente“.

Riassunto il processo, la Corte di appello di Messina – con sentenza 14 maggio 2014, n. 365 – accoglieva nuovamente l’appello e, in riforma dell’impugnata sentenza del Pretore di Naso, rigettava le domande e revocava i provvedimenti pretorili di sospensione dei lavori. Si rendeva quindi necessario un ulteriore intervento della Cassazione.

Anche il secondo passaggio in Cassazione confermava la tesi originaria, sottolineando il principio di diritto secondo cui la normativa speciale regionale non può avere portata derogatoria rispetto a quella antisismica statale e sulla base di questo principio ha chiesto al giudice di accertare “il rispetto delle distanze stabilite dalla normativa antisismica statale all’epoca vigente“.

Il giudice, invece, aveva del tutto prescisso dalla normativa antisismica statale all’epoca vigente e aveva ritenuto applicabili le norme derogatorie della legge regionale n. 38/1978, e ciò solo perché queste contengono un richiamo ad una legge statale specificamente dettata per una particolare zona, diversa da quella in cui si trova l’opera per cui è causa, nella quale vi è stato un terremoto nel 1968.

 

 

(sic…)

Distanze in edilizia: comanda lo Stato, non la Regione

Il risultato: la Regione non può derogare alla legge statale antisismica neanche in materia di distanze tra costruzioni: la Cassazione ribadisce un concetto che è molto importante ‘mentalizzare’, soprattutto in periodi nei quali le distanze tra costruzioni sono molto ‘gettonate’, tra presunte modifiche e liberalizzazioni apportate dal Decreto Sblocca Cantieri che, come abbiamo avuto modo di vedere, in realtà per il momento non ha cambiato granché dello status quo.

L’ordinanza 11371/2019 del 29 aprile della Cassazione era stata precisa. Questi i paletti principali:

  • per il principio gerarchico delle fonti, la legge regionale in materia antisismica non può derogare all’omologa normativa statale, neanche in materia di distanze;
  • la circostanza che sul territorio regionale, in anni precedenti e in zona diversa sia stata abbassata la distanza tra edifici “nuovi” costruiti in un diverso post terremoto non ha alcuna influenza sull’interpretazione fornita dalla Cassazione in un caso di ricostruzione originato da un successivo sisma in altro ambito regionale.

http://www.neldiritto.it/public/pdf/cassazione%20civile_11371_2019.pdf

 

(Fonti: Ingenio; EdilTecnico; Diritti e Risposte de Il Corriere della Sera; Casa&Clima.com; ANCE; foto in evidenza: SEDIM)